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李非:改革开放三十年来我国幼儿教师政策的变迁特点

发布日期:2009年05月07日
作者:李非 研究会
?  教师政策是“教育政策的一种。它是指党和国家为调动教师的积极性,提高教育质量,对教师的要求及待遇方面所做出的准则性的规定”。它要解决的,“是如何建设一支数量充足、质量高的教师队伍的问题”,在国家教育政策体系中“居于核心地位”。
  考察改革开放三十年来我国幼儿教师政策的变迁,呈现以下特点:一是幼儿教师培养培训方式的多元化;二是幼儿教师待遇得到不断提高;三是幼儿教师资格制度的规范化。
  
  一、幼儿教师培养与培训途径的多样化
  
  教师培养是各个时期都十分关注的问题。1979年全国托幼工作会议提出“必须高度重视建设一支又红又专的保教队伍。在三年调整期间,已恢复学前专业的高等师范院校要办好这个专业,各省市自治区都要恢复和建立幼儿师范学校,条件不具备的,可在中等师范内开设幼师班。幼儿师范要逐步地为农村社队托儿所、幼儿园代培幼教骨干。”1988年8月15日,《国家教委、计委、财政部、人事部、劳动部、建设部、卫生部、物价局关于加强幼儿教育工作的意见》提出建立一支合格、稳定的幼儿园师资队伍:积极发展幼教师范教育,同时抓紧在职教师的培训工作;幼儿师范学校、中等师范学校以及幼师班、职业高中幼教专业和幼教师资培训中心都是幼儿教师的培养途径。1989年12月16日,国家教委关于实施《幼儿园管理条例》和《幼儿园工作规程(试行)》的意见指出,各级教育行政部门应加强各类幼儿园园长和教师的管理,建立园长、教师资格审定、进修、考核制度。新任教师应按国家规定的教师资格聘用,在当前新师资的培养尚不能满足要求的情况下,应坚持“先培养后上岗”的原则,做好职前培训。1993年2月13日《中国教育改革和发展纲要》提出要进一步加强师资培养培训工作。各级政府要努力增加投入,大力办好师范教育,鼓励优秀中学毕业生报考师范院校。1998年教育部出台的《面向2l世纪教育振兴行动计划》提出要实施“跨世纪园丁工程”,大力提高教师队伍素质,特别要加强师德建设。2001年,在基础教育新课程实验推广的大背景下,教育部《关于<印发幼儿园教育指导纲要(试行)>的通知》提出要通过多种形式的学习和培训,认真组织各级教育行政部门负责幼儿教育工作的行政人员、教研人员、幼儿园园长和教师学习和理解《纲要》,以有效地依据《纲要》的指导思想和基本要求,根据儿童发展的实际需要,制订教育计划和组织教育活动,进一步更新教育观念,提高教育技能。
  在重视幼儿教师培养的同时,政府也一直很关注在职教师的培训问题。1979年全国托幼工作会议提出,采取多种形式加强对各类园所在职保教人员的培训,使教养员和保育员逐步达到相当幼儿师范学校和中等卫校毕业的水平。1979年《城市幼儿园工作条例》提出“教育行政部门和幼儿园要切实采取有效的措施,大力培训保教人员,提高保教队伍的质量。对未经专业训练的青年保教人员,力争在几年内,通过进修逐步达到相当于幼儿师范学校毕业的文化、业务水平。应定期举办园长(园主任)轮训班,提高他们的领导水平和业务水平,使他们成为幼教工作的内行。”1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出必须对现有的教师进行认真的培训和考核,把发展师范教育和培训在职教师作为发展教育事业的战略措施。要为在职教师举办函授和广播电视讲座;要切实办好教师进修院校,并且利用现有设施,分期分批轮训教师;要争取在五年或者更长一点的时间内使绝大多数教师能够胜任教学工作。1986年《国家教委关于幼儿园教师考核的补充意见》提出,各省、自治区、直辖市教育行政部门在重视幼儿园教师考核证书的同时,应切实抓紧、抓好在职幼儿教师的进修培训工作,尽快落实培训基地、经费、教材和师资:并应妥善安排好教师的进修与工作。1989年12月16日国家教委关于实施《幼儿园管理条例》和《幼儿园工作规程(试行)》的意见指出要加强在职教师的培训;要有计划、有步骤、分期分批对各类幼儿园园长进行岗位培训。1991年9月4日通过的《中华人民共和国未成年人保护法》第35条明文规定,各级人民政府和有关部门应当采取多种形式,培养和训练幼儿园、托儿所的保教人员,加强对他们的政治思想和业务教育。
  最值得关注的是1993年和1995年国家颁布了《中华人民共和国教师法》和《教师资格条例》,对有关教师的各项事宜进行了详细规定。《中华人民共和国教师法》第18条规定,各级人民政府和有关部门应当办好师范教育,并采取措施,鼓励优秀青年进人各级师范学校学习。各级教师进修学校承担培训中小学教师的任务。非师范学校应该承担培养和培训中小学教师的任务。第40条规定,中小学教师,是指幼儿园、特殊教育机构、普通中小学、成人初等教育机构、职业中学以及其他教育机构的教师。
  在《教师法》的指导下,“应制定和完善幼教师资队伍的培养和培训规划,认真贯彻国务院颁布的《教师资格条例》及配套规章,做好资格过渡和认定工作。根据农村幼儿教师的实际制定相应的办法,保证农村教师队伍的稳定。要采取多种形式加强在职教师的业务培训。”在素质教育的大背景下,1999年的《中小学教师继续教育规定》提出要以提高教师实施素质教育的能力和水平为重点,对取得教师资格的中小学在职教师(包括幼儿园教师)进行思想政治和业务素质的培训。经费以政府财政拨款为主,多渠道筹措,在地方教育事业费中专项列支。
  作为幼儿教育机构的重要组成部分,学前班是农村儿童接受学前教育的主要方式。合格而稳定的师资,是办好学前班的关键。所以,“教师一般应在职前接受一定时间的专业培训,并加强在职进修。今后,还应采取措施逐步过渡到以职业幼师和幼儿师范学校毕业生任教。各地教育行政部门应将幼儿教师的培养和进修,纳入师资培训规划。”在当前新师资的培养尚不能满足要求的情况下,应根据“先培训后上岗”的原则,有计划地对尚未受过专业培训的学前班教师进行培训。加强实践环节,有计划地到城乡学前班见习和实习。
  在教师培训和培养政策中,专门针对园长培训的政策包括1996年1月25日《国家教委关于开展幼儿园园长岗位培训工作的意见》、1996年1月26日国家教委《关于颁发(全国幼儿园园长任职资格、职责和岗位要求(试行))的通知》和《全国幼儿园园长岗位培训指导性教学计划(试行草案)》。
  总之,随着我国幼教事业的发展和幼教改革的深入,幼儿园教师教育逐步实现了正规培养与非正规培训、职前培养和职后培训的初步结合,并正朝着多元化、高层次、高质量的方向发展,一个高水平的、完善的伴随幼儿园教师职业生涯的教师教育体系正在快速形成。
  
  二、幼儿教师待遇得到不断提高
  
  1979年的全国托幼工作会议明确提出,“城镇民办园所保教人员的工资、劳动保险、福利待遇,由市县区和街道有关领导部门规定。一切待遇不低于区、街生产人员的一般水平。公办园所的应结合全国工资、劳动保护、福利制度的改革予以解决。农村社队园所保教人员的待遇,应相当于同等劳动力的报酬。”1985《中共中央关于教育体制改革的决定》提出要采取特定的措施提高中小学教师和幼儿教师的社会地位和生活待遇,鼓励他们终身从事教育事业。“各级人民政府和幼儿园主办单位以及社会各方面,都要努力为幼儿园教师办实事,关心他们的工作和生活,认真贯彻有关工资待遇的政策,逐步发展他们的住房、医疗等条件。”“改革教育系统工资制度,提高教师工资待遇,逐步使教师的工资水平与全民所有制企业同类人员大体持平。要建立符合教育特点的工资制度和正常的工资增长机制,切实保证教师的工资水平随国民收入的增长逐步提高。在住房和其他社会福利方面实行优待教师的政策。逐步建立医疗、退休保险等方面的教师保障制度。”1993年10月31日《中华人民共和国教师法》颁布实施。国家以法律的形式明确规定:教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平,并逐步提高。建立正常晋级增薪制度,具体办法由国务院规定。中小学教师和职业学校教师享受教龄津贴和其他津贴。“各级政府和主办单位要妥善解决幼儿教师的工资、教师职务评定、医疗和住房等问题。”
  在政策重视的前提下,为切实改善幼儿教师地位,提高幼儿教师待遇,中国中小学幼儿教师奖励基金会于1986年成立。它以多种形式筹措资金表彰我国优秀的中小学幼儿教师的功绩,鼓励他们终身从事社会主义基础教育事业。同时,为大力宣传优秀教师和教育工作者的模范事迹,1998年1月8日发布《教师和教育工作者奖励规定》。每三年一次评比和奖励“全国模范教师”“全国教育系统先进工作者”和“全国优秀教师”“全国优秀教育工作者”。
  这些政策的贯彻实施,一定程度上改变了幼儿园教职工收入少、地位低,待遇不高的情况,提高了教职工的工作积极性,稳定了教师队伍,促进了幼儿教育事业的发展。
  当前我国幼儿园教师基于“所有制身份”,主要可以分为公办和非公办两大类。公办幼儿园教师,是指占用国家编制、由财政拨付工资的那部分幼儿园教师。非公办幼儿园教师,顾名思义,就是不占用国家财政编制、工资由办园者支付的那部分幼儿园教师,即“编外幼儿园教师”。从我国幼儿园教师队伍的现有构成来看,这部分教师具体包括民办园教师、城市公办园中的合同制教师、街道园教师、农村集体园幼儿园教师、转制后的企事业园教师。
  我国针对公办与非公办教师的政策有所不同。《教师法》是我国第一部、到目前为止也是唯一一部专门规范教师队伍建设的教育单行法律。而该法所指的“教师”,根据《国家教育委员会关于若干问题的实施意见》(1995年10月6日),就幼儿教师而言,仅指“各级人民政府举办的幼儿园的教师”,对于“其他教育机构的教师、学校和其他教育机构中的教育教学辅助人员,地方人民政府可根据实际情况,参照《教师法》的有关规定执行。”其中,第32条明确规定“社会力量所办学校的教师的待遇,由举办者确定并以保障。”现实当中,争议最大、最关键的是民办园教师的社会保险问题,突出表现在养老保险方面。我国公办教师(包括公办幼儿园教师)实行的是事业养老保险制度,而民办教师的养老保险究竟应实行哪种制度,相关法律法规并未做出明确规定。《中华人民共和国民办教育促进法》第三十条规定,“民办学校应当依法保障教职工的工资、福利待遇,并为教职工缴纳社会保险费”。但是,民办园应按哪种制度缴纳,是否与公办教师相同,并未做出规定,这便给实际操作带来了很大的困难。由于各地情况不同,因而民办教师养老保险的执行情况也千差万别。因此,要保障民办园幼儿教师享受与公办园教师同等的法律地位,还必须从政策上提供制度保障。
  
  三、幼儿教师资格制度的规范化
  
  高质量的幼儿教师需要严格的制度来保障。1979年《城市幼儿园工作条例》提出建立园长、保教人员定期考核制度。通过进修达到幼师、高师毕业程度的园长和保教人员,经考核合格,由省市自治区教育局发给证书,承认他们的学历,在使用上给予同等的对待。1986年《国家教委关于进一步办好幼儿学前班的意见》明确提出,合格而稳定的师资,是办好学前班的关键。学前班教师应由热爱幼儿教育事业,思想品德好,具有高中毕业或相当的文化程度,掌握教育学科基础知识,身体健康的教师担任。“不具备国家规定合格学历的幼儿园教师,需参加《教材教法考试合格证书》和《专业合格证书》的考试。”(1989年颁布的《幼儿园工作规程(试行)》,和《幼儿园管理条例》则首次以部门法规的形式明确了上述资格要求,提出“应建立教师资格审定制度”。此后《国家教委关于改进和加强学前班管理的意见》(1991年)中也强调应建立学前班教师资格审定制度。1993年10月31日第八届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过的《中华人民共和国教师法》第一次明确提出“国家实行教师资格制度。中国公民凡遵守宪法和法律,热爱教育事业,具有良好的思想品德,具备本法规定的学历或者经国家教师资格考试合格,有教育教学能力,经认定合格的,可以取得教师资格。”其中第11条明确规定取得幼儿园教师资格,应具备幼儿师范学校毕业及其以上学历。
  1995年《教师资格条例》的颁布和2000年《教师资格条例实施办法》的颁布,标志着我国教师资格制度得以确立。作为国家教师资格制度的一部分,幼儿园教师资格制度也开始建立。“不具备教师法规定的教师资格学历的公民,申请获得教师资格,应当通过国家举办的或者认可的教师资格考试。幼儿园、小学和初级中学教师资格,由申请人户籍所在地或者申请人任教学校所在地的县级人民政府教育行政部门认定。非师范院校毕业或者教师资格考试合格的公民申请认定幼儿园、小学或者其他教师资格的,应当进行面试和试讲,考察其教育教学能力;根据实际情况和需要,教育行政部门或者受委托的高等学校可以要求申请人补修教育学、心理学等课程。”“申请认定幼儿园和小学教师资格的,参照《中等师范学校招生体检标准》的有关规定执行。”这些政策具体地规定了幼儿园教师的聘用、职责、考核等办法,有利于幼儿园教师的专业化,提高教师的社会地位和整体素质。同时。1995年通过的《中华人民共和国教育法》规定“国家实行教师职务制度。”
  2001年,教育部成立教师资格认定指导中心。它是我国实施教师资格制度过程中承担政策咨询、调查研究、人员培训、信息系统管理和维护等重要职能的唯一常设性机构。为幼儿教师资格制度的实施提供了组织保障。
  随着我国幼儿教育事业的大发展,面对新形势和新要求,教师资格制度在学历标准、资格证书的分类与融通性、认定标准的水平与灵活性、有效期、资格考试的内容及形式、申请人的能力考察等方面呈现出一些新问题。㈣为尽快适应我国经济、社会和教育改革发展的需要,满足高素质专业化教师队伍建设的需要。2005年5月11日~12日,教育部教师资格认定指导中心组织专家在京召开了《教师资格条例》修订工作会议,已经完成了《教师资格条例》修订稿(征求意见)和《教师资格条例》修订论证报告初稿。
  教师资格制度的全面实施,在促进优化幼儿教师队伍结构,严把教师队伍的人口关,拓宽教师来源渠道,提高教师社会地位和整体素质等方面都发挥了重要作用。 (《早期教育(教师版)》 2009年第3期?)
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